前海元年：会成为另一个亚洲传奇吗
《法人》本期封面
“每平方公里将实现100亿元的产出”——这样单纯的一个经济目标,对于梦想成为曼哈顿的前海来说,显然不再让人激动。前海的重要性不仅在于它是深圳香港经济的新引擎,还在于它是一个独特的试验:在中国境内创造一个法制特区,创造一个自由的、法治的、国际化的城市。仅仅15平方公里的前海,会成为深圳之后的另一个亚洲传奇吗？
同以往两个著名的春天一样,深圳的这个春天将注定为人们所铭记。2月24日,《前海深港现代服务业合作区条例(草案)》正式提交深圳市五届人大常委会第七次会议审议。因为审议结果的毫无悬念,现在仍然是一片荒芜的那个叫前海的地方即将拥有一部属于自己的“法律”。
“这就是前海与所有开发区迥然不同之处,前海是先有为其量身定做的法规制度,然后才是设施建设。”《前海条例》起草小组的一位专家说,《前海条例》就相当于前海的“基本法”,在前海15平方公里范围内,将不会实行内地通行的管治模式,在经济和社会管理中,充分融合香港和深圳两个市场、两种制度的优势元素。已经挂牌的前海管理局就并不属于纯行政机构,而是法定机构,它是政府通过立法和行政授权的方式建立起来的公共管理机构。
对于以法定机构管理前海,深圳社会科学院法制研究所副所长李朝晖表示谨慎乐观:“法定机构在新加坡、香港都有非常成功的实践,用它管理现代服务行业这个没问题,但是否要赋予它更多的社会管理职能,这个需要进一步研究。实际上,只要按照前海条例——严格执行决策机构人员财产公开制度,保证决策、执行的民主和透明度,一个繁荣、高效的前海将指日可待。”
位于珠江口东岸的前海比邻香港,是深圳渺渺茫茫的城市天际线中最为醒目的部分。人工垒起的圆形水泥墩上,清晰的印有前海地区的卫星图像。我们无从揣测设计者的真正用意,但是这个水泥圆墩作为前海的至高点俨然是这块热土的心脏,静静的彰显着渴望变革的深圳涌动的创业激情。“这里是深圳的未来”——前海管理局的一位职员告诉《法人》记者,温家宝总理去年8月20日视察前海,正是在这里描绘了前海的蓝图。
事实上,中央高层对前海的重视远远超出外界的想象。据《法人》记者了解,2010年8月20日,温家宝总理到前海视察,在现场停留了半个多小时,当场表态支持前海开发建设,回到北京第二天,也就是8月23日,批示就出来了;8月26日上午,胡锦涛总书记对前海总体发展规划也作出批示;此前,国家副主席习近平曾多次过问批示要求重视前海的开放建设;香港特首以及政务司司长也多次向国家重要领导人汇报,要求重视,深圳与香港成立了专责小组,启动多项研究,在前海规划编制过程中,香港提出了多项政策性建议。
国家发改委地区司司长范恒山的表述可能最为接近中央高层的战略思想。他表示,推进前海合作开发是中央基于全局考虑作出的重大战略决策,具有特殊意义,担负特殊使命,有着特殊要求。国家确定在非金融类产业项目的审批管理上,赋予前海管理机构相当于计划单列市的管理权限;前海面积不大,但承载的使命和责任很重。前海所要建立的不是一般意义上的开发区,而是具有改革探索意义的实验区;前海所要进行的试验也不是一般意义上的试验,而是带有全局性、方向性的试验,它在一定程度上关系到经济体制改革深化的纵深方向,关系到未来发展模式完善的取向,是着眼全局、立足长远的战略决策。
“从一个小渔村到一个繁荣的大都市,深圳只用了30年时间创造了一个奇迹,但下一个30年深圳靠什么？答案很可能在前海。”深港经济专家郭国灿说。郭国灿既是知名学者,也是大名鼎鼎的深业集团下属南方地产公司的副总,《回归十年的香港经济》一书曾让他在深港两地赢得学界尊重。他在接受《法人》记者采访时强调最多的就是香港对于深圳、对于中国的意义,前海实验成功与否很大程度上取决于是否能很好地学习香港、借鉴香港。他尽管并不认同前海直接移植香港法律框架和社会管治经验,但他坚信没有香港就不会有深圳,更不会有今天的前海实验。在他看来,深圳与香港建立现代服务业合作区是一个永远双赢的合作,有利于香港,也有利于深圳乃至中国。这一观点与他着手研究的课题思路显然一脉相承:“香港改变中国”。
郭国灿的“双赢”观点在香港也存在高度共识。香港特区政府政务司司长唐英年在前海总体发展规划公布的那一天,就显出难得的兴奋:“前海总体规划对外公布,是深港两地共同期盼的一件大事,前海作为深港合作发展现代服务业的一个载体,可以说是天时、地利、人和俱备。”唐英年认为,香港经济要持续健康发展,服务业也需要开拓更广阔的发展空间和腹地,前海正是这样一个合作平台和突破口。
据前海管理局经营发展处处长王锦侠介绍,在香港举办《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》说明会那一天,可谓盛况空前。只能容纳300人的会议室,一下子来了500多人,香港所有业界代表、行业组织、知名人士都对前海的发展高度关注,会场气氛十分热烈,许多企业家和财界人士没有座位,甚至站着听完了两个多小时的说明会。“支持香港的长期繁荣稳定是前海的使命之一。前海是香港拓展空间和产业溢出的新载体,这里的地缘优势、人缘优势、政策优势、体制优势,将推动形成亚太地区重要生产性服务业中心,成为我们国家现代服务业引领者、示范者。”王锦侠说。据王锦侠估计,在未来一二十年内,可能将有许多香港人在前海就业——到时前海会不会成为一个小香港？的确令人浮想联翩。
“每平方公里将实现100亿元的产出”——这样一个经济目标,对于梦想成为曼哈顿的前海来说,显然不再让人激动。前海的重要性不仅在于它是深圳香港经济的新引擎,还在于它是一个独特的试验:在中国境内创造一个法制特区,创造一个自由的、法治的、国际化的城市。仅仅15平方公里的前海,会成为深圳之后的另一个亚洲传奇吗？
上篇:前海创制
办公桌上放了一个橙子,前海管理局一位职员拿它做比喻:就像这个橙子,外表看起来很光鲜,但是里面其实已经出现了腐败,如果不及时处理,这种腐败会感染周围。与腐败绝缘,这是定位发展现代服务业的前海要达成的目标之一,但远非前海体制创新的全部,准确的说杜绝腐败只是前海管理模式的一个自然结果。前海的利器是法定机构,这个对大陆来说还有些陌生的词汇,早已在香港以及欧美发达国家成熟运作几十年。
去政府化
毫无疑问,深圳市人大常委会正式审议的《前海深港现代服务业合作区条例》(征求意见稿),不久将被视为前海的“基本法”,围绕前海的所有创意和构想都将依托和庇护于此。
“估计6月底以前可以完成立法程序”,王锦侠早在心里算好了正式审议通过的时间,届时前海管理局将成为国内第一个严格意义上的法定机构。
王锦侠是前海管理局经营发展处处长,同时也是该局新闻发言人。他相信这个法定机构将在中国历史上留下自己的一笔。
扣除研究行政体制的少数专家,大部分中国民众对法定机构并没有概念。它是政府的一个机构吗？如果是,它和一般的政府机关有何区别？如果不是,它又是什么？它为什么被选为前海管理体制机制改革的突破口？
香港城市大学中国法与比较法研究中心(RCCL)研究员王书成说,“在经济和政治的摆位中,第一位的始终是经济。”但是当经济发展到一定高度,体制上的束缚成为经济的羁绊之时,政治的问题就变得尤为重要。研究表明,传统工业经济状态积累下来的分头管理、多重管制以及过度管制的政策框架对服务经济发展有较大的抑制作用,定位于现代服务产业的前海合作区天然地存在突破现有体制限制的内生需求。
前海为其找到了一个突破口——法定机构,并认定这是一条切实可行的道路,前海开发区的密切参与方——香港就是法定机构运作成熟的地区。
按照官方的解释,把前海设定为自主管理的特殊区域,统一行使政府的公共服务与管理职能。按照小政府、大服务、国际化、低成本、高效率、公开透明的原则,实行企业化的运作模式,探索用企业精神改造政府。
“法定机构在欧美发达国家和港澳等地区非常发达,是非政府机构的主要构成部分,承担着大量的公共管理和公共服务的职能。它是政府通过立法和行政授权的途径和方式建立起来的公共管理机构。”深圳大学管理学院教授马敬仁向《法人》记者介绍。
他总结了法定机构四个主要特点:首先,经过法律和行政的授权,与一般的企业法人、社会法人不同;其次,它是一个小规模、低成本、高效率的管理机构;再次,它以服务于辖区的商业机构、社会机构及居民的社会生活为宗旨;最后,它是政府和市场、政府和社会之间的中介性管理机构。
目前国内上海在医疗领域、北京在教育领域都出现了“法定机构”,但是它们并非真正的来自于法律授权,也并非像前海这样服务的是一个综合性社会。而与前海类似的国内开发区采取的也都是“党委会”、“管委会”的形式,性质上属于地方一级政府,需要配备“五套班子”,否则不符合法律规定。
“前海实际上是用无上级主管机关的机构来运行一个区域发展,这是新生事物。”王锦侠点出了法定机构的最核心所在,成熟运转以后的法定机构原则上只需要向法律负责。
与腐败绝缘
清华大学法学院院长王振民说:“前海政府架构应跟腐败是绝缘的”。从全球来看,并不存在一个与腐败绝缘的架构,但是确实存在一个将腐败控制在最低限度内的架构。今天以廉洁闻名的香港政府在上个世纪70年代以前也是一片乌烟瘴气,用深圳市政协委员林立方的话说。“香港当年的腐败比深圳的今天有过之无不及。”
林立方出生于香港,1979年随从父亲响应“回乡建设”的号召,来深办了第一个来料加工厂,此后林立方一直定居深圳。林立方对香港当年无孔不入的腐败记忆犹新,“就连住医院都必须要给护士和陪护工红包”,但是70年代初麦理浩港都的出现改变了这一切,他为香港带来了一个重大制度——廉政公署。
在林立方眼里,1974年成立的廉政公署是化腐朽为神奇的神器,“一夜之间”使得香港的“法治”生效了,在消灭“潜规则”的同时,亦将香港推入了高效、自由、廉洁和法治的辉煌时代。港府的今天廉政公署功不可没,但是香港的成功经验,是一个有机的整体,廉政公署制度是其最为瞩目的一环,却不是全部。深圳市人大常委会经济工作委员会在《前海条例》起草情况说明中表示,“学习和借鉴国际成功经验,不能东拼西凑,也不能只学习一个方面,前海是要把香港经验作为国际成功经验的具体化,全面学习和借鉴。”
在治理结果上,前海管理局设立理事会作为决策机构,理事由政府代表、行业代表、有关专家担任,理事总数不超过11人,其中香港籍理事不少于2人。这是高效和专业的保证。
前海合作区设立独立的监督专员公署,负责监督前海管理局开发、建设、运营和管理活动。这就是香港廉政公署制度的移植。监督专员公署由监督专员1人和助理监督专员若干人组成,由市政府从深圳市或香港地区有威望的知名人士提名,市人大常委会决定任命。监督专员公署向深圳市人大常委会报告工作。这是廉洁的保证。
《前海条例草案》第21条明确规定,监督专员和助理监督专员享有独立监督的权利,有权查阅前海管理局各种账簿、记录和文件,有权要求前海管理局工作人员说明有关情况,有权要求前海合作区内的企业和员工就有关事项作证。监督专员接受的投诉事项及调查结果应当公开,但涉及企业商业秘密和个人隐私的除外。
前海管理局实行收入与利益公开,接受社会监督。《前海条例》第22条规定,前海管理局理事会理事、局长、副局长、高级管理人员以及监督专员和助理监督专员应当公开其收入以及与其决策有关联的利益情况。对整个内地来说这是非常重大的突破,民众呼唤多年的官员财产公开制在前海试水。
腐败的可怕之处在于贪腐市场经济对健康机体的侵蚀,“十二五”期间被有识之士寄望最多的还是政治体制改革,前不久,在《中国企业家》杂志举办的对话栏目中,中国政法大学经济法教授李曙光说,在中国要警惕两种倾向,首当其冲的就是权贵市场经济或者叫贪腐市场经济。“治理这个现在还没有很好的药品,没有一种有效的手段,只是不断地在伤口上缠纱布,但并没有把疮口中的脓给拍出来,这是一个很大的问题。”
前海合作区在探索的正是摒弃在伤口上缠纱布的治疗方法,它想来个釜底抽薪,把疮口中的脓给拍出来。
从革自己的命到革别人的命
2011年1月10日,筹备了近一年的前海管理局正式揭牌。王锦侠透露,本来揭牌仪式只想自己举行,后来因深圳市委市政府高度重视,前海管理局的揭牌仪式上升为政府举办,深圳市委书记王荣、市长许勤、市人大常委会主任刘玉浦,市政协主席白天悉数出席。
前海管理局从诞生那天起就声名显赫。与此形成鲜明的对比,前海管理局暂安在深圳南山区科苑南路一座并不起眼大厦的8层。大厦的电梯间还是尚未装修的裸露墙面,由于仓促搬入,前海管理局综合规划处办公室的地面随意的摆放着在报纸上晾晒的茶叶,出门右转不远就是局长郑宏杰的办公室,不时的有人进出。
这里充满了草创的气息。王锦侠的办公室也是非常简陋,一张办公桌,一台电脑,一个保险柜和一个只能容纳两人并坐的沙发。王锦侠笑着说,这比起蛇口当年好多了。整个前海管理局目前只有41名工作人员。
“我们有三种人才选聘方式,定向选聘、公开选聘、组织选聘,现在初期主要是组织选聘为主。刚开始,愿意来的人很少,这里的事业是很伟大,却也有风险,成败未知,我们现在的条件比较艰苦,都是拿临时发放的工资,来这里的都是有梦想和决心的一群人。”一身儒雅谦逊之风的王锦侠,对梦想和激情这样的评价从不谦虚。
作为新中国具有划时代意义的两个事件,总有人拿前海与三十年前的蛇口比,二者同属南山半岛,使命的终极目标一致,都是要为体制机制创新和中国经济发展探路,前海使命是新形势下蛇口使命的延续。王锦侠还指出了领军人物的相同,满头白发的郑宏杰与当年的袁庚都是知天命之年受命,“这样的人有经验,顾虑少,包袱少。”
蛇口时期的改革是开天辟地的事件,没有经验可循,所以叫“摸着石头过河”,有的人就此认为前海引领的改革难度要小于当年。事实往往不像看起来的那么简单,前海管理局从筹备到现在已经一年的时间,但是它的人事薪酬制度尚未定下来。“以前是革自己的命,只要自己解放思想就行了,而现在既要革自己的命,又要革别人的命。”王锦侠表示,当年是高度计划经济体制,部门权力不像现在这样形成固定的模式、格局和作法,放权比那个时候难很多。以前上级首长一句话就搞定,现在部门有强大的体制惯性、利益惯性,从而形成强大的阻力。
前海的难题还在于,规矩多却又不是其需要的规矩。“认为前海不需要摸着石头过河,那是不了解情况,在现代服务业方面,整个中国还没找到合适的路径,还没想明白如何发展。”在王锦侠看来,服务业这篇大文章在中国只是点题,却远远没有破题,定位现代服务业的前海就是要探索破题之路,也要“摸着石头过河”。
“前海所要建立的不是一般意义上的开发区,而是具有改革探索意义的试验区,前海所要进行的试验也不是一般意义上的试验,而是带有全局性、方向性的试验。”2010年12月20日,在香港举办的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》说明会上,国家发改委地区经济发展司司长范恒山的表述铿锵有力,让一同前往的王锦侠热血沸腾也百感交集,他清楚这番话的分量,前海任重道远。中篇:法制特区
“特区不特”是今天深圳面临的最尴尬的一个话题。经过三十年的改革开放,深圳在经济腾飞的道路上先行一步,只是回过头发现,在法制建设方面,深圳与内地似乎并没有太多的不同。在市场经济发展到一个高度的今天,税收优惠、低廉的劳动力和土地吸引投资的老路已经行不通,经济发展所倚重的是健全和不打折扣执行的法制环境。前海的另一个使命是要再造一个“法制特区”,以为全国示范
争议:借鉴还是创新
《前海条例》的起草工作由深圳市人大牵头并列入了2011年一类立法计划。从立项到初稿的完成时间并不长,但是此前却历经了漫长而慎重的调研和研讨。深圳市人大常委会副主任谭国箱是起草小组组长,他深知这次起草工作难度之大、任务之重前所未有。
2010年8月21日上午,温家宝总理亲临前海合作区现场实地查看,呈现在温家宝面前的仍是一片荒凉的黄土地,在这片荒凉的黄土地上视察了半个小时的温家宝,一再交代要把前海规划好、建设好,为全国服务业的发展闯出一条新路。
把前海建好是国家、广东省、深圳市以及对岸的香港等多方的共同心声,但是如何建好？在深圳市人大举行的海深港现代服务业合作区条例立法研讨会上,不同观点激烈交锋。
香港方面希望未来在前海地区整体适用香港法律。为此,香港方面列举了中东的迪拜、卡塔尔等国家或地区的案例。“迪拜为建设国际旅游及金融中心,在该地区豁免使用回教法规,聘请英国前首席大法官为上诉大法官,整体移植普通法体制。”
对此,清华大学法学院院长王振民提出了不同的看法。他认为,把香港的制度全部引进过来,前海在全国就没有示范性,因为,这个经验在前海和深圳或许可以做到,但全国却不可能。时至今天,王振民还坚持自己的观点:“前海合作区首先是‘一国两制’下中国内地与香港两个独立的经济体之间的一个合作区,其次是中国特色社会主义试验区。前海要摸索的是可以向全国推广的法制特区。”
当天的研讨会上,深圳大学管理学院教授马敬仁发言指出,目前前海一片空白,可以先参照香港体制。但是在日前接受《法人》记者采访时,马敬仁强调一点,“虽然我们市场化程度越来越高,但是香港、新加坡的今天不一定是我们的未来,前海不会照搬他们的经验,我们一定根据我们国家的国情,有条件的借鉴。”
香港城市大学中国法与比较法研究中心(RCCL)研究员王书成也持这样的观点:“前海可以有效借鉴香港的经验,但其重点在很大程度上更在于创新,因为前海的定位以及特殊的权力架构等特点已经截然区别于香港,乃至任何一个国家或地区。”
王书成指出,对于经济创新与政治改革的关系,必须妥当处置。从当今世界各国的实践来看,并不存在一种无可挑剔的政治制度,美国、英国等国家以及香港、台湾等地区的民主、法治等制度实践都存在着一定的局限性。如果一味地强调西方的制度价值,很可能在政治试验中又一次陷入西方优势论,而达不到试验的预期效果。
那么前海“法制特区”的“特”体现在哪里？
王振民给出了出乎意料又在情理之中的答复:“首先是公平的社会环境,其次是严格的执法,再次是公正的司法。”
立法:源头上清零
先立法,后建设。这是前海发展的路径选择,所以有了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例草案》,这是前海“法制特区”的源头。
深圳大学管理学院马敬仁教授说,当年建特区的时候,我们突破了宪法和法律,改革开放三十年一直在树立法律和制度的权威,现在就不能随意践踏和推翻了,这是我们这几年精心建立起来的东西。深圳2006年专门出台了《深圳经济特区改革开放促进条例》,其主题思路就是以法治进行改革。
但是,前海是填海而来,一张白纸,它也希望这张白纸上从根基里透出来的就是清新的,不带一点杂质的。前海要建立的不是一般意义上的开发区,而是具有改革探索意义的试验区,是“特区中的特区”,为了这样一个使命,《前海条例草案》做了一个大胆创新,清除现有特区法规在前海的适用,限制政府各部门在前海行使权力,为前海的体制机制创新消除制度障碍。
一方面是依法进行改革,一方面要推倒重来,这似乎是一个矛盾的命题。
王书成表示,从前海基本法制定权的来源看,其依托于全国人大对于经济特区立法的单独授权。这种授权立法可以说是一个立法“试验田”,对国家决策发挥先行先试的作用是非常必要的。授权立法所独具的变通性以及优先适用效力,构成了制定前海基本法的规范基础。但是在落实全国人大授权立法以及构建前海基本法的过程中,必须以遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则为前提,虽然可以对法律等规范的内容作出变通且优先适用。
从规范的角度来说,前海基本法的制定主体为深圳市人大及其常委会,但是这并不代表其是一种隶属于深圳地区的立法体系,否则将无法达到国家战略的高度。王书成认为,从战略思路上来说,在深圳市根据全国人大的授权立法制定了前海基本法之后,其他各个环节的立法调控应该遵循一种从前海到深圳这种自下至上的立法进路,而非自上而下的授权逻辑。这种进路类同于欧盟法中的辅助性原则,即只有在前海无法很好地自我完成共同体内的任务,深圳市乃至更高权威才可以辅助性地介入,进而协助前海的进一步发展。
审议中的《前海条例草案》构建了以人大制定的条例、政府的规章和前海的规则、规定、指引三个层次的规则体系。“也许从实践层面来看,前海整个立法体系起初也许并不完善,而毋宁是一种不断发现、不断推进的立法完善过程,进而最终形成具有特色且符合前海现代服务业需要的立法体系。”王书成说。
执法和司法:两大法系的碰撞
“中国的法制环境要得到改善,关键不在立法,而在执法和司法。”王振民认为前海法下篇:前海畅想
“前海将是政治家政治智慧的施展之地,规划师大显身手的创新之区,建筑师展现才能的一张白纸,是各种各样创新者的尝试之地。”在前海管理局这间简陋的办公室里,王锦侠已经记不起是多少次向不同背景和身份的人描述前海,每次都充满激情,这座未来水城的蓝图就在他的脑子里。
中国“曼哈顿”
前海最终的梦想是成为中国的“曼哈顿”,成为与纽约、伦敦、东京三大全球城市并驾齐驱的“世界级都会区”。
这块只有14.92平方公里的土地,将重点发展6大产业,即金融业、现代物流业、信息服务业、科技服务及其他专业服务业,辐射珠三角5000万人口的市场,乃至拓展到超过4亿人口的泛珠三角地区。
按照计划,未来前海的ＧＤＰ产值将是惊人的:到2020年,这里ＧＤＰ产值将达到1500亿元,也就是说,前海每平方公里的产出将达到100亿元,这相当于目前深圳每平方公里产量的25倍,比香港现在的产出量高出两倍多。
王锦侠说,实现这一目标不是空想,而是经过科学测算和不懈努力可以实现的发展目标。在前海规划建设深港现代服务业合作区,具有区位、政策、产业、法律环境和体制机制创新等多个方面的优势条件。
“前海可能形成新的区域发展的标准,达到新的区域发展的水平,形成新的区域发展模式。”王锦侠把前海可能带来的改变用新“四沿”来概括,传统改革开放格局是“沿海、沿边、沿江、沿线”,这是过去30年的旧“四沿”,前海会给中国带来新的“四沿”:沿境、沿区、沿业、沿制。
沿境就是沿着边境地区,深港快速通道就是新的边境,规划中的深港机场铁路连接线将经过前海地区,未来可在10分钟内抵达深圳机场(000089,股吧)和香港机场,半小时内抵达香港中环。
沿区就是珠三角经济区,在前海注册的香港企业,可以在珠三角范围提供服务,珠三角地区完全向香港开放。
沿业是基于CEPA项(《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》下开放服务业,过去在CEPA下“大门打开了,很多小门没开”,办个诊所还是要到省里,省里还是要到卫生部,没有半年办不下来,将来在前海这一块将会大大提高办事效率。
沿制就是制度的开放,把当代不同意识形态资本主义和社会主义的精华都拿来为我所用。
面向21世纪的水城
2010年前海合作区完成了空间规划的概念设计,来自美国的七号方案“前海水城”获得第一名,该方案为前海地区构想了一个充满活力的二十一世纪新城,这个新城密集紧凑,丰富多样,遵循可持续的原则,并环抱着这个城市最重要的资源之一——水。
前海从一开始的定位就是打造世界一流城市,其社会建设的的总体目标是为前海创造和提供一个与国际先进城市条件类似、环境相仿、观念相通、文化相融的人才发展平台,吸引高端人才在前海落户并安居乐业,打造国际化的现代服务业人才聚集地。
从建筑来讲,前海是与国际高度接轨的地方,地下、地表、地上资源将会统筹科学合理利用,地下四层会有合理的空间安排,地上一二层是公共活动空间,所有楼宇之间将会像香港一样有机连接,风雨无阻;
从社会环境讲,除官方语言中文外,英语、法语等外语也都是通用语言,为之服务的前海管理局以及各类行业中介组织也都可以国际化的语言为前海居民服务,在这个国际化社会里,外国人不会感到陌生;
从治理结构看,前海将实现政府、社会、市场三方互动的机制,形成高度自由、高度民主、高度授权、高度灵活的服务管理模式,保证区域有效聚集资金流、信息流、人流、物流,构建现代服务业全新体系。
“在此说句实话:如果是一个马克思主义者,前海是可以实现共产主义理想的实验。”马克思指出“共产主义是自由人的联合体”,在这个自由王国,职业是一种兴趣和爱好,而不是谋生的手段,个人的主观条件和客观条件被抬高到无与伦比的匹配程度。
眼前的前海还是一片荒芜,没有一点人烟,但是王锦侠仿佛看得见这座水城的未来,他勾勒的前海轮廓鲜活具体,让人神往,前海必然是带有国际色彩、多元化、全方位、可以实现人的全面自由发展的社会。
2010年是前海的启动之年,2011年将是前海实质性推进开发建设的第一年。“我不能告诉你前海上树立第一座建筑物的时间,但我可以告诉你到2020年,前海将初具雏形。”这是王锦侠的话。 前海“基本法”:如何先行先试？
前海在很大程度上就如同国家转型进程中的又一块试金石。在这里,通过与国际金融中心香港的深度合作,透明政府、公民参与、现代服务、财务公开等诸多闪耀理念及治理经验将得以践行。
“前海”一时成为社会关注的热点,因为它给中国又一次带来了希望和活力,就如同三十年前中国改革开放之初,社会对中国经济以及中国所期望的那样。当然这次有所不同的是,国家在前海进行战略性“先行先试”,目标范围更为广泛,包括创新现代服务业、创新机制体制、甚至创新司法运作机制等诸多方面。前海所定位的 “特区中的特区”,很可能在未来引领中国社会的改革方向。
可以说,前海在很大程度上就如同国家转型进程中的又一块试金石。在这里,通过与国际金融中心香港的深度合作,透明政府、公民参与、现代服务、财务公开等诸多闪耀理念及治理经验将得以践行。中国三十年的发展经验已经告诉人们,中国经济腾飞的历史奇迹暗示了一种正为中外学者所关注的“中国模式”。然而,面对前海,如何又在似乎隐藏于背后的“中国模式”中,试验一种更能推动中国转型发展进程的“前海模式”,这无疑是一种历史性契机,也更是一种挑战。从公法的角度来说,前海的试验离不开作为法治基础的前海“基本法”,即《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》。先行之前,对于该基本法必须思路清晰、定位准确,方可运筹帷幄。
前海基本法:现代服务业与权力配置
在现代法治社会,任何一个社会共同体的构建都离不开引领该社会的基本法,如国家层面的宪法、特殊地区层面的基本法等等。对于地区或某个特定区域的发展而言,勾画出符合社会共同体内生发展需要的基本法,对于其稳定发展以及自主创新都至关重要。然而对于前海而言,在战略意义上区别于香港等特区以及国家,其是在国家主权内部以及地区管辖的引导下,充分赋予该特殊区域自主性、试验性、创新性,从而探索出一种更优化的发展模式。
从国家对前海的战略定位来看,其是要充分发挥香港国际金融中心的地位和优势,利用前海粤港合作平台,推进与香港的紧密合作和融合发展,逐步把前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区,故而,“现代服务业”无疑是贯穿前海基本法的关键词,这也将使得前海基本法的架构截然区别于一般概念上的基本法,如香港特区基本法、澳门特区基本法,等等。正是因为前海基本法在地域、战略、定位等方面的独特性,且目前也没有一个既定模式可循,而使得勾画前海基本法成了发展前海的开局棋盘。一方面,前海基本法的架构不可能在整体上采取一般基本法(或宪法)的二元架构,即包括权力配置和权利保护部分,而毋宁要在整体上采取一种包括权力配置与“现代服务业”这一特殊经济部分的二元架构。按照遵循权利是目的,而权力是手段的现代逻辑,对于前海基本法而言,“现代服务业”的发展当为目的,而权力的配置则为手段。权力的特殊配置模式某种程度上都是为了极大地创新“现代服务业”的发展需要,进而甚至最终达到社会所期望的把前海建成亚洲“曼哈顿”,乃至又一个世界性的“曼哈顿”。
因此,前海作为“特区中的特区”,离不开一部规范的基本法。这部基本法注定将具有独特的结构和内容,而在整体思路上以现代服务业的创新发展为目标,并配以高效的现代权力运作机制。
落实全国人大授权的经济特区立法:全国人大授权与前海内生性需要相融
从前海基本法制定权的来源看,其依托于全国人大对于经济特区立法的单独授权。2000年的《立法法》第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施。”同时,第81条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。”这种授权立法可以说是一个立法“试验田”,对国家决策发挥先行先试的作用是非常必要的。授权立法所独具的变通性以及优先适用效力,构成了制定前海基本法的规范基础。但是在落实全国人大授权立法以及构建前海基本法的过程中,必须以遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则为前提,虽然可以对法律等规范的内容作出变通且优先适用。
从规范的角度来说,前海基本法的制定主体为深圳市人大及其常委会,但是这并不代表其是一种隶属于深圳地区的立法体系,否则将无法达到国家战略的高度。从战略思路上来说,在深圳市根据全国人大的授权立法制定了前海基本法之后,其他各个环节的立法调控应该遵循一种从前海到深圳这种自下至上的立法进路,而非自上而下的授权逻辑。这种进路类同于欧盟法中的辅助性原则,即只有在前海无法很好地自我完成共同体内的任务,深圳市乃至更高权威才可以辅助性地介入,进而协助前海的进一步发展。从实践层面来看,前海整个立法体系起初也许并不完善,而毋宁是一种不断发现、不断推进的立法完善过程,进而最终形成具有特色且符合前海现代服务业需要的立法体系。
《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(征求意见稿)规定,深圳市人民代表大会常务委员会颁布的法规和深圳市人民政府颁布的行政规章,不适用于前海合作区,但明文规定适用于前海合作区的除外。这一条在很大程度上便体现了要构建以前海基本法为基础,并符合前海内生性需要的立法体系,而非简单地将既有的法律或者法规进行移植或者摘抄,否则无疑会扼杀前海的创新性可能。
如何搭建前海基本法中的权力架构
任何特区模式都避不开创新性的权力架构。通过前海以全国人大授权立法为基础以及深圳市人大及常委享有前海基本法制定权可见,前海现代服务业的打造在一定程度上要保证一种灵活性以及高效性,从而凸现前海的多维优势。从权力的特性来说,行政权是经济推动和发展的主动力,具有相应的灵活性特点,而立法权与司法权对于经济发展而言所具有的灵活性在很大程度上可谓行政权的“左膀右臂”而已。从目前前海管理局的成立来看,这一权力机制将是前海各方面运转的中枢,而其中的关键在于如何在细节层面设计出高效、廉洁、公正的前海管理模式,包括人员配备组成、机构的组成、职能的划分,等等。这也是一个有待于在实践中不断摸索的过程。
从权力配置的角度来说,为了保证现代服务业的模式创新以及高端发展,传统三权分立或者议会主权等模式下立法权的功能模式在很大程度上已很难施行于前海,而毋宁须采行在前海基本法之下兼具稳定性和一定灵活性的行政立法方式,并配以深圳市人大及其常委会的辅助性职能来全面构建独特的前海立法权体系。对于司法权,同样需要结合前海现代服务业的 内生性需求,如设立独特的商事法庭或仲裁机构,同时也要结合深港两地的司法体系来综合为前海的法治环境服务。当然,其中也会涉及到大陆法与普通法的融合等挑战性课题。
可见,不论是前海特区中的行政权,还是立法权及司法权运作,也许都前所未有。 前海基本法:借鉴还是创新？
很多学者认为,前海深港合作区的开发建设应该充分借鉴吸纳香港的经验。但从国家战略的高度来说,虽然前海可以有效借鉴香港的经验,比如高薪、廉洁、政务公开,等等,但其重点在很大程度上更在于创新,因为前海的定位以及特殊的权力架构等特点已经截然区别于香港,乃至任何一个国家或地区。就香港的经验来看,其也存在优劣之别,比如在法治环境下某些环节存在着效率低下、司法成本高昂等弊端。因此,前海模式的试验更应在借鉴的基础上以创新为重点,方能展现活力和生机。创新的关键在于:一方面要吸纳目前所有国家和地区的先进经验,占据高点,为我所用;另一方面也要勇于探索创新性机制,如独具特色的司法运作、行政规制、公民参与、区域合作等等。
经济与政治:如何先行？
前海在一定程度上让人们对政治改革也寄予了试验的厚望,但是对于经济创新与政治改革的关系,必须妥当处置。从当今世界各国的实践来看,并不存在一种无可挑剔的政治制度。美国、英国等国家以及香港、台湾等地区的民主、法治等制度实践都存在着一定的局限性,中国制度本身也正处于一种不断转型的过程之中。
各国政治制度孰优孰劣,难以定论。但是,对于经济与政治的关系摆位,笔者认为,应该首先着力以经济发展为主线,政治改革在很大程度上当为更好地促进经济发展、解放生产力为己任。
中国经济三十年的发展已经启示世界,“中国模式”自身也具有不可忽视的制度优势。因此,如果一味地强调西方的制度价值,很可能在政治试验中又一次陷入西方优势论,而达不到试验的预期效果,从而阻碍前海实现现代化服务业以及机制体制创新等诸多宏伟目标。当然,与前海现代服务业发展相匹配的机制体制,必将区别于现有的模式而具有一定改革性与突破性,只是不能混淆主次!也许这种循着发展现代服务业所摸索出的创新性机制体制才是政治改革试验的成功之处。
(作者系中美富布赖特(Fulbright)学者项目联合培养法学博士,分别就读于中国人民大学法学院,美国埃默里大学(Emory University)法学院;哈佛大学法学院访问学者;北京大学政治学博士后。现为香港城市大学中国法与比较法研究中心(RCCL)研究员,研究领域包括宪法与行政法、比较法、香港基本法等。)
前海模式是怎样炼成的
前海合作区为何定位现代服务产业？为何选择法定机构作为治理模式？前海的开发建设又面临哪些发展玄机？
从改革开放格局看,第一个十年我们布了一些点,五个特区发展起来;第二个十年,由点到点扩张,沿海城市发展起来;第三个十年由点连成面,区域发展起来。但这三十年中国仍然没有解决的是政府管理、社会管理、公民社会的问题。这正是前海现代服务业深港合作区谋求体制创新的时代背景。
在此背景下,曾经参与《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》起草工作的深圳大学管理学院教授马敬仁接受《法人》杂志专访,为我们剖析前海合作区为何定位现代服务产业？为何选择法定机构作为治理模式？又面临哪些发展玄机？
为什么是现代服务业？
在产业开放上先行先试,促进以生产性服务业为重点的现代服务业的发展,带动产业结构升级,是前海开发建设的出发点和落脚点。
“我们选择现代服务业有很多理由”,马敬仁指出,首先现代服务业在美国被称为战略产业,是发达市场经济的主体,必须要做大做强;其次,深港在战略产业上可以形成互补,而且互补性非常突出,香港在现代服务业上取得了巨大成就,有许多成功的经验,而深圳先进制作业基础雄厚,对生产性服务业的需求旺盛。
“现代服务业是发达世界市场经济体系桂冠上的一颗明珠,不但具有象征性、战略性,而且还有创制功能,”马敬仁表示:“我们很多经济制度、金融制度还有一些服务制度,都是和现代服务业发展有关,我们国家如果考虑深圳在全国的示范效应,为市场经济的发展探索一个新方向、新规则,必然要考虑这样的因素,所以我们要选择现代服务业作为前海的业态。”
前海治理模式的选择与前海把现代服务业作为主业不无关系,任何一个区域经济体都必须根据自身的业态选择对应的治理模式。马敬仁指出,前海首先是一个载体,没有设施、没有居民,没有产业,所以也没有限制,但是作为一个载体是有选择空间的,国际上现代服务业发达社区的发展可以给我们一些灵感,比如纽约曼哈顿,所以我们才会有打造“中国曼哈顿”的说法。
为什么是法定机构？
前海合作区开发的路径是先立法,后建设,这是经过三十年改革开放之后,前海与蛇口不同的地方,所以前海开发建设的首个动作是制定一部基本法,也就是现在我们看到的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》。
作为条例草案的参与讨论者,马敬仁表示,在设计前海治理框架的时候,他们就感觉到法定机构的模式很合适。“我们过去很多事情都是由政府建设,政府运营和监管,什么都是政府说了算,没有一个外部的监督者,运营坏了可以大事化小、小事化了,运营好了成绩被无限放大。我们要通过立法授权建立一个全新的能够解决这个问题的管理机构,这个机构在我们学术上来说就是法定机构。”
马敬仁还指出了一个问题,目前在全国各地都有很多开发区,却有些不伦不类,不算普通的政府机构,但是权力比政府机构还要大,离“小政府、大服务、低成本、高效率”的现代政府目标越来越远,从这个角度说,也有必要设立法定机构。
“从运行规则来看,过去什么事情都是政治推动,我们的市场经济有政府制造的痕迹,我们现在是被制造出来的,而不是自然生长出来的,”马敬仁表示,“改革的目的就是要消弭被制造的痕迹,即使是嫁接的果树,嫁接后也要让它自己生长,形成自己的规则。”
前海探索法定机构治理模式,是围绕市场经济积极主动的探索,马敬仁认为此举非常有意义。
顾敏康:
前海模式需在探索中完善
前海特区制度的好坏,涉及到以后整个粤、港、澳合作区域如何整合的问题,制度设计方面应允许一定的灵活性,要给其很大的权限,否则将束缚前海特区的创新
顾敏康教授,香港城市大学法律学院副院长、博士生导师、华东政法大学“东方学者”、香港世贸组织研究中心研究员兼副主任。研究领域包括中国商法、国际经济法、刑事司法等。代表著作有《理解中国公司法》、《WTO反倾销法-蕴于实践的理论》等。代表文章有《引入判例法,促进司法改革》、《<欧盟基本权利宪章>的启迪》、《《法律与全球化一实践背后的理论》等。
自去年8月国务院批准《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》以来,这块完全依靠填海造出,面积仅为15平方公里的小地方,就吸引了外界广泛的关注。
濒于香港的前海,在经济及制度模式上将是融合港深两地之集大成者。前海位于特区深圳,却将实行比深圳更为开放、更为灵活的经济、法律政策,因此也被称为“特区中的特区”。
那么,前海特区将给深圳乃至全国带来哪些示范作用？其对加强港深两地的融合与合作将有哪些启发？制度设计上应该遵循哪些原则？针对相关问题,《法人》记者赴香港专访了香港城市大学法律学院副院长顾敏康教授。
前海模式一定会成功
尽管前海模式尚未出台完善雏形,但在前海规划获批之前,其根本设计就已定调。鉴于地缘优势等因素,前海特区或多或少将借鉴香港的经济及管理制度。而前海又将超脱港深两地的现有模式,成为融合两地优势的新型地区。在顾敏康教授看来,前海模式绝对将是一个成功的例子。
“从目前来讲没有失败的可能。”顾敏康告诉《法人》记者,深圳特区一直以来都是一个成功的案例,而前海作为特区中的特区,无论从立法还是发展环境来说,都将是很灵活的。
目前,粤港合作是大势所趋,将该地区建成“世界级新经济(310358,基金吧)区域”的目标将进一步提升前海特区的重要性,也将给前海特区的发展创造有利条件。
“粤港澳合作的平台是非常多的,前海的平台更为特殊,已经被标题化了,前海特区可以看做深港现代服务业的合作区,也可以是发展粤港澳合作区下面的一个试点,或者是深港先行的一个实验区。”顾敏康教授认为,前海特区面临的最大问题,将是涉及到港深两地的行政权力,香港在此方面不存在问题,基本法将赋予其签署合作协议的权力,而深圳则需要相关授权。
在国务院批复前海规划之后,此问题也迎刃而解,但深圳本地还需要拿出更为细化的法律规范。
顾敏康认为,目前的前海规划仅仅停留在中央政府的授权阶段,还需要深圳通过地方立法的方式出台具体的法律措施,从制度上加以保障,因为按照前海特区的规划,深圳目前施行的法律将不适用于前海特区。
“这个模式可以参考香港地区的基本法。”顾敏康教授表示,一旦前海地区的“基本法”出台,完全可以依照其中规定独立施行,该模式已有港澳地区的成熟经验,执行起来并无问题。
制度问题解决之后,接下来就是经济和贸易方面的问题,顾敏康教授认为,前海特区的建立不能绕开CEPA问题(《内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》,具有自由贸易协议性质,是“一国两制”原则下关于贸易地位的具体实践,简称“CEPA”)。
港澳地区与大陆一样,均为WTO成员,而前海特区在经济地位方面如何界定,对于外资进入、外商服务贸易如何对待等问题是否应按照CEPA的规则来操作,是值得考虑的,其战略目标一定要明确。
创造有特色的制度
“有人简单地把前海定义为深圳的土地、香港的管理机构,这是错误的。”顾敏康教授认为,前海特区制度的好坏,涉及到以后粤、港、澳的合作区,乃至整个区域如何整合的问题,制度设计方面应允许一定的灵活性,要给其很大的权限,否则将束缚前海特区的创新。
“有人问框架怎么搭,哪种模式为主？我觉得应该没有模式,以创新为主,怎么样做最高效就怎么做。”顾敏康认为,前海模式综合了内地、香港和其他国家、地区最好的经验,但是又符合它本身、本地区的运作。
“什么好的都可以拿来用,只要符合这里高效率运作的要求,这才叫前海模式。”顾敏康认为,前海模式的建立,并不是简单的说前海应该借鉴国外哪一种模式来进行管理,中国模式就是“摸着石头过河”,也就是没有模式,摸到哪一块觉得好的,就可以踏上去。
前海地区本身有很多个性化的优势,从区位角度来说,前海是整个珠三角的一个福地,是交通枢纽的中心,加上现在跟香港紧密结合,地理毗邻的这种优势,深圳特区立法权的优势,这些优势其他地方都是不具备的,以这些优势、特色为基础,创造一种新的模式,才是真正的前海模式。
“其实前海模式就是可以设置一套最适合不同经济体制间紧密无间地合作、高效运行的模式。”顾敏康教授认为,这套模式既要有高度,也要有远见,又不能过于强调借鉴国外的经验,前海模式就是要创造出一些我们有特色的制度,这个制度是符合三地,未来是四地的情况,可以推广使用的经验。
“除此以外,一旦制度确定了,执行过程中的透明度也是非常重要的。”顾敏康表示。
服务深港
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03月07日 27
