珠三角：超级城市体的梦想与现实
20世纪60年代到80年代，美国国内进行了一次著名的产业大转移，人们形象地称之为从“积雪地带”向“阳光地带”迈进。 “积雪地带”是经济发达但气候寒冷的美国北部及东北部地区，“阳光地带”则是美国南部及西南部地区，阳光充裕，但经济落后。 为弥合“积雪地带”与“阳光地带”的经济裂缝，从肯尼迪时代到里根执政中期，美国政府采取措施推动产业转移。这造就了日后持续的繁荣：从1978年到1983年5年间，美国消费增长最快的25个城市中，有19个城市属于阳光地带各州。当今几个举世闻名的高科技工业科研生产基地，其中有4个在“阳光地带”，比如加州的“硅谷”和北卡罗来纳州的“三角研究区”。 如今，类似的故事正发生在中国南方的珠江三角洲。作为中国最富有的地区之一，在2009年人均GDP即已逼近1万美元大关、达到中等发达国家水平线的珠三角，在领衔中国经济快速发展30年后，开始“调头向内”，着力于解决内部发展平衡问题。 中国区域经济学会秘书长陈耀曾撰文认为，这种现象在“十二五”期间会集中出现，是新一轮的“沿海经济再造”。 但广东的官员们却更愿意将其理解为一次“疗伤”行动：珠三角的GDP总量是粤北山区的5倍，是东西两翼的4倍；2007年，广东地区差异系数为0.77，全国是0.67。“热土”与“寒极”并存于珠三角内外，被官员们定义为广东多年不治的“内伤”。 如何让“寒极”也变成“热土”，破解区域协调发展的难题？广东提出了一种新思路：用产业和劳动力的“双转移”冲破行政疆界、推动区域的联系、对接和一体化。 8月下旬，一份旨在完成上述使命的《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009~2020年）》正式出炉。规划提出，要在珠三角基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护五大方面进行一体化布局。 广佛同城“试管” 2009年上半年，研究区域经济的学者们曾惊呼：“一个人口超过3000万、地区生产总值近2.5万亿元的超级城市体正在珠三角诞生。”经过多年高速工业化、城市化的推动，珠三角经济地理结构正在发生重大变化，穗佛深莞率先出现同城化趋势，珠三角内部城市走向有机融合。 同年3月，广州与佛山签署《广佛同城化建设合作框架协议》，并建立市长联席会议机制，确定2009年将重点推动52项工作。“广佛同城”由此成为官方推动珠三角一体化试验的一支“试管”。 同城化的生活，对于广州和佛山的市民来说，其实早已开始。乘坐公交车穿梭于广州和佛山之间，不过20分钟，让人感觉不到是两座城市。 按照预期，2010年11月3日广佛地铁将正式开通。广州和佛山的间距离将再次缩短。对“广佛同城”以及珠三角一体化规划来说，这都是一个里程碑式的一步。 2010年国庆前后，冲着地铁将通的利好，广佛同城地带的房价又遭遇一轮暴涨。最近几年，万科、中海等国内一线地产品牌公司大都进驻到这片同城化造就的热土。 决策者希望在“广佛同城”的“试管”中看到怎样的化学试验？于2009年底出台的“全国首个跨区域综合规划”《广佛同城化发展规划（2009~2020年）》明确地列出了几个目标：在规划、交通和产业方面实现对接，以及联手保护环境，全面推动教育、医疗等城市公共事业领域的合作，力争“到2012年实现广佛基础设施一体化；到2020年实现广佛经济一体化和基本公共服务同城化”。 如今出炉的“珠三角五个一体化规划”，恰是以“广佛同城”为蓝本。 《财经国家周刊》记者了解到，珠三角提出一体化规划有着诸多现实的背景。其中之一，剑指久被诟病的“产业同构”现象。 过去多年，珠三角9座城市（广州、深圳、东莞、佛山、珠海、肇庆、中山、江门、惠州）在产业布局上自然生长、各自为政。体现在招商上，常常是“明争暗斗”。就连今日已同气连根的广州和佛山，在未订立同城化“盟约”之前，也不能幸免。 一位受访的广东省人士举了一个例子：珠三角地区许多城市都提出发展商贸、会展业，于是就沿着珠江两岸，建了几十个会展中心；东莞市下辖32个镇，“镇镇都有会展经济”，“有的两个会展中心之间相隔不过几里路”。 目前，广东省知名的会展包括：广交会、深圳高交会、东莞国际电脑资讯产品博览会、顺德国际家电博览会和佛山建筑装饰陶瓷国际博览会，等等。在有了“一体化”概念之后，这些会展都会主动把时间错开，且在内容上互相补充，使得招商参展具有了规模效应。 广州和佛山也不断深化互补发展：广州进行汽车制造整车生产，佛山则抓住机遇，发展下游汽车零配件产业集群。一条产业链，成为同城化的纽带。 “珠三角五个一体化”规划出炉后，又进一步强化了内部9个城市“和而不同”的关系：东岸地区发展金融、物流、会展、信息服务、专业服务、文化创意等现代服务业，以及高技术产业，形成服务化、高端化的知识密集型产业带；西岸地区发展汽车等优势传统产业，以及外包服务等现代服务业，形成自主化、集成化的技术密集型产业带；珠三角沿海地区发展石油化工等先进制造业，以及商务休闲、文化创意、教育培训等现代服务业，形成规模化、集约化的临港产业带，适当布局发展现代农业。“输出”型珠三角 改变中心城市与腹地的关系，是珠三角一体化的另一用力方向。 规划者的设想是，通过再造一个“扩散和输出”型的珠三角，改变以往中心城市过度“输入、吸引和聚集”腹地发展要素所造成的区域发展失衡状态。 在广东省政府发展研究中心副主任汪一洋主编的《广东“双转移”战略——广东经济转型之路》一书中，揭示了困扰珠三角竞争力提升的深层次问题：过去，珠三角9市是广东的绝对核心，与外围区域形成了明显的“核心边缘效应”，外围区域长期面临发展要素和发展机遇的流失，造成了珠三角与外围区域的巨大落差。 一个现象是，过去珠三角有的地方存在发展的惯性和惰性，不善谋划转移和升级；有的地方有积极性，却囿于一城一域，没有腾换和回旋的空间。而珠三角以外的区域，长期处于失血状态，大多有空间，却没有产业。 因而，广东提出用双转移冲破行政边界，推动区域的联系、对接和一体化，“重构一种中心与腹地的新型关系”，用政府引导、市场主体的方式推动产业扩散和输出，使中心城市真正产生带动力。 资料显示，伴随珠三角中心城市产业扩散和输出能力的加强，广东各山区市县财政收入增速都超过了全省平均速度，珠三角和东西两翼、粤北山区的差距逐渐缩小。2009年1~5月，受国际金融危机冲击，广东全省经济增速明显回落，仅为5.8%；但粤东4市逆势上扬，GDP增速达到9.2%。 韶关市主要承接东莞和中山等珠三角城市的产业转移。韶关市政府政研室主任谢祥腾告诉《财经国家周刊》记者：“此前由于交通条件限制，韶关招进来的产业不多。但在双转移推动下，交通条件明显改善，进驻的产业不断增多。“这两年韶关一直保持两位数的经济增长，超过全省平均水平。如果单靠我们自身，实现不了这样的增长。” 一个有趣的现象是，这种输出型的“超级城市体”再造试验如今已深刻影响到广东省官员的政绩考核。《财经国家周刊》记者了解到，“双转移”对地方官员提出了“人均GDP”的政绩考核指标后，一种“做大分子、做小分母”的“官场统计学”在广东开始流行。 “分子”即GDP总量，可以通过承接产业转移、提高农村劳动力的就业能力、增加其收入的方式实现；“分母”即当地常住人口（居住6个月以上的），可以通过加大劳动力转移输送、减少常住人口实现。对于东西两翼和粤北山区来说，这项考核指标提供了一个赶超和缩小与珠三角差距的机遇——虽然由于历史、地理等原因，在GDP总量上还不能赶上或超过珠三角，但换作人均GDP却完全有可能。 韶关市2009年被评为广东省双转移“双优”市，劳动力转移一向做得比较好。2010年上半年，韶关市完成农村劳动力技能培训10836人，完成农村劳动力转移就业50967人，其中就地就近转移就业29647人，转移到珠三角地区21320人。显然，人均GDP“分子”、“分母”的玄机，为韶关“双优”加分不少。 为保证珠三角9市对粤东粤西粤北产业输出、扩散的积极性，新的考核办法还对9市官员提出了4项衡量工作成效的刚性指标：人均GDP增长率高于GDP增长率、劳动密集型产业转移目标完成情况、劳动密集型产业占本市工业增加值比重下降情况以及共建产业转移园区情况。这4项考核，紧密地将珠三角中心与腹地城市政府的利益捆绑在了一起。 中国人民大学区域规划与政策研究中心主任张可云接受《财经国家周刊》记者采访时认为，“推动区域一体化，关键在于形成利益共同体”。但就目前而言，珠三角内部利益共同机制还没有完全建立起来。这将是广东省政府谋划破题的难点。 可资佐证的是，在东莞调研时，《财经国家周刊》记者发现，当地政府也曾试图建立干部双向交流机制，以达成产业转移两地的“利益共同体”，但效果并不理想。当地了解内情的人说：在对口帮扶的其他城市产业园内，虽然已有东莞市干部挂职，“但仅是挂名而已，产业园具体工作还是由所在地政府管理”。 突不破的“A计划” 也有人对“五个一体化”设定的珠三角“超级城市体”框架不以为然，认为最大的缺陷在于“将香港排除在外”，“罔顾香港是珠三角城市群中心的事实”。 深圳民间学者金心异在接受《财经国家周刊》记者采访时说：珠三角一体化规划充分体现了刻意强调以广州为区域中心，“重走A计划老路”。 金心异所说的“A计划”，就是过去若干年，广东省政府一直把珠三角的城市格局或者说交通格局都描述成一个A字，顶端是广州，两边是广州-珠海和广州-深圳，中间一横是横跨珠江的虎门大桥。 在金心异看来，A字形格局其实是一种行政本位主义的眼光：广州既然是省会，就应该也是珠三角城市群的中心，深圳和珠海是副中心。“从1992年开始，广东省的主政官员就梦寐以求实现A计划，但是做了快20年，A计划始终不成型，广州-珠海那条边始终若隐若现，形不成区域经济发展的动力轴，没法和港深这边相提并论。” 近年来，一些境外学者也曾提出类似的观点，认为香港应该成为珠三角城市群的“主角”。美国学者佛罗里达曾提出“香圳”的概念，认为“香港+深圳”将发展成为一个可与纽约、伦敦和东京并论的“世界都会区”。 此观点深得深圳和香港两地人士赏识。2007年，香港特首曾荫权曾在施政报告中正式引用“港深都会”概念。深圳市委党校社会主义学院副院长谭刚还出版专著论述“港深都会”。 但在广东省的珠三角一体化规划中，却并未吸纳这一概念。在广东省住房和城乡建设厅副厅长蔡瀛提供的《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009~2020年）》全文中，《财经国家周刊》记者看到的相关表述是：“建设广州、深圳世界城市，打造珠三角世界城市区域”。 一个现实问题是，如果“撇开香港”谈珠三角一体化规划和“超级城市体”构想，将直接影响道路、交通等基础设施建设资源的对接方向。学术界此前曾推崇一个概念，叫“港-深-穗主街道”。认为这才是珠三角城市群经济发展的动力轴。“港-深-穗主街道”再辅之以若干条次街道，就形成一个珠江口湾区的概念。堪比美国的旧金山湾区。 金心异感到不解的是，“政府已经有了很多粤港合作的框架（比如CEPA），但为什么就不能再突破一点，把香港拉进来一起做一个珠三角城市群的规划？”
10月28日